1.0 Introduction

Le projet de vérification interne du Programme de soins en établissement du Queen Elizabeth II Health Services Centre, Édifice commémoratif des anciens combattants Camp Hill (ECACCH) est visé dans le Plan de vérification et d’évaluation approuvé pour 2008-2011. Le Programme de soins en établissement de la Nouvelle-Écosse n’a pas fait l’objet d’une vérification les années précédentes. Le dirigeant principal de la vérification d’Anciens Combattants Canada a fait appel aux Services de vérification Canada pour planifier et réaliser ce projet mené auprès du plus grand établissement contractuel de la région de l’Atlantique. Ce rapport est le fruit de leur travail.

1.1 Objectif

Les objectifs visant la vérification du Programme de soins en établissement du Queen Elizabeth II Health Services Centre, ECACCH, sont les suivants : Évaluer les cadres de contrôle de gestion fondamentaux relatifs aux ententes de financement entre la Régie régionale de la santé Capital (RRSC) et Anciens Combattants Canada (ACC) en ce qui touche les services fournis à l’ECACCH :

• examiner la structure de reddition de comptes mise en place pour le financement de la RRSC par ACC;
• examiner les processus de gestion financière clés reliés au Programme de soins en établissement à l’ECACCH et le budget approuvé de 2008-2009 de la RRSC;
• examiner les politiques et les procédures mises en place afin de veiller à ce qu'ACC offre un programme de soins de santé en établissement conforme à l’entente cadre de la Nouvelle-Écosse, au protocole d’entente établi entre ACC et l’ECACCH, ainsi qu’au Règlement sur les soins pour anciens combattants;
• examiner la gestion du rendement.

1.2 Approche et portée de la vérification

Le projet de vérification interne a été planifié, réalisé et examiné de manière à garantir un haut niveau d’assurance, conformément aux politiques du Conseil du Trésor de vérification interne s’appliquant aux cadres de contrôle de gestion de l’ECACCH.

Le cadre du Bureau du contrôleur général relatif aux contrôles de gestion fondamentaux a été utilisé pour planifier et réaliser le présent projet de vérification. On trouve à l’annexe A les 22 cadres de contrôle de gestion fondamentaux et les 61 critères de vérification connexes ayant été employés pour chacun des quatre objectifs précités. Plus précisément, sont compris dans les cadres de contrôle de gestion fondamentaux et les critères de vérification :

• la gouvernance (16 cadres de contrôle fondamentaux et 43 critères);
• les résultats et le rendement (3 cadres de contrôle fondamentaux et 9 critères);
• la structure de reddition de comptes (2 cadres de contrôle fondamentaux et 6 critères);
• les politiques et les programmes (1 cadre de contrôle fondamental et 3 critères)

Tel que suggéré dans le document sur le cadre du Bureau du contrôleur général, ces cadres de contrôle fondamentaux et les 6 critères de vérification ont été adaptés au Programme de soins en établissement offert à l’ECACCH. Le présent rapport fait état de ces critères en regard de chacun des résultats obtenus.

Le projet de vérification avait pour but d’examiner les cadres de contrôle de gestion exercés par ACC à l’égard de la prestation de soins de longue durée assurée dans des lits d’accès prioritaire par l’entrepreneur à l’intention des anciens combattants admissibles de la RRSC. Ce projet ne se voulait pas une vérification de la RRSC ou de l’ECACCH à proprement dit.

Suivent les risques ayant été soulevés pendant l’enquête préliminaire et pris en compte dans ce projet de vérification :

• composition de l’effectif chez les infirmières de district;
• cartes du Système fédéral de traitement des demandes de soins de santé (SFTDSS) – autorisation d’achat et possibilité de paiement en double des avantages;
• caractère raisonnable des frais généraux administratifs;
• mesure du rendement et temps consacré aux services administratifs et aux services résidentiels partagés;
• processus et surveillance – examen du budget annuel;
• degré d’indépendance et de connaissance de l’examinateur dans le cadre de l’examen des coûts de fonctionnement d’ACC;
• utilisation et coûts des services de soutien partagés;
• coûts admissibles en vertu de l’entente cadre et des lois et règlements applicables.

L’équipe de vérification n’a pu accéder à ce qui suit :

• ententes sur le rendement et accords de responsabilité;
• liste des comptes des coûts d’administration de la RRSC en 2006-2007.

Des gestionnaires des bureaux suivants ont été interviewés :

• Administration centrale d’ACC;
• Bureau régional de l’Atlantique d’ACC;
• Bureau de district d’Halifax d’ACC;
• Queen Elizabeth II, Régie régionale de la santé Capital

Les gestionnaires de ces bureaux ont fourni de nombreux documents faisant autorité, lesquels ont été examinés en relation avec les cadres de contrôle de gestion fondamentaux et l’évaluation des critères établis à l’annexe A.

Le classement des recommandations selon les risques n'était pas prévu au travail confié aux Services de vérification Canada, au nom du groupe de vérification interne d'ACC; toutefois, il a été convenu que le classement adopté par le groupe de la vérification interne d'ACC reflétait l'importance relative accordée aux recommandations. Afin d’aider la direction à établir les incidences de leurs observations, le personnel de la vérification interne d’ACC les a assortis des niveaux de gravité suivants :

• Critique – Renvoie à une ou plusieurs lacunes importantes pour lesquelles il n'existe aucun mécanisme de compensation adéquat. La faiblesse constitue un niveau de risque élevé.
• Essentiel – Renvoie à une ou plusieurs lacunes importantes pour lesquelles il n'existe aucun mécanisme de compensation adéquat. La faiblesse constitue un niveau de risque moyen.
• Important – Renvoie à une ou plusieurs lacunes importantes pour lesquelles il existe certains mécanismes de compensation. La faiblesse constitue un niveau de risque faible.

La vérification interne a été planifiée et réalisée entre janvier et mai 2009.

L’équipe de vérification tient à remercier les directeurs de la RRSC, ainsi que la Direction générale de la vérification et de l’évaluation d’ACC.

1.3 Contexte

1.3.1 Historique des soins en établissement

Au début des années 1960, les gouvernements fédéral et provinciaux collaborèrent à l’élaboration d’un programme financé par les deniers publics visant à offrir des services en milieu hospitalier aux Canadiens. Ce faisant, ils se rendirent compte qu’une pénurie de lits sévissait à la grandeur du pays. En 1963, la Commission Glasco formulait la recommandation suivante : [TRADUCTION] « Que les hôpitaux de soins actifs exploités par le ministère des Anciens Combattants soient transférés et convertis en hôpitaux communautaires suivant des ententes de transfert prévoyant des droits d'admission aux anciens combattants pensionnés pour une invalidité. » En 1963, le Cabinet fédéral a approuvé une politique aux termes de laquelle la responsabilité des soins de santé était dévolue aux provinces. Cette politique allait donner lieu au transfert des institutions ministérielles de soins de santé, dont les hôpitaux d’ACC, aux compétences provinciales.

1.3.2 Soins en établissement – Édifice commémoratif des anciens combattants Camp Hill

Au 15 janvier 2008, ACC avait accordé à 10 700 anciens combattants admissibles l’accès à des lits de soins de longue durée, au titre du Programme de soins en établissement, au coût annuel approximatif de 340 millions de dollars. Ces lits ont été offerts dans des établissements communautaires (7 400 lits) ou dans de grands établissements contractuels pour lesquels ACC avait conclu des ententes avec les gouvernements provinciaux visant des lits d’accès prioritaire (2 900 lits). De plus, ACC comptait 400 lits de soins de longue durée mis à sa disposition à l’Hôpital Sainte-Anne, le dernier hôpital à être exploité par ACC.

La responsabilité du Programme est partagée entre l’Administration centrale d’ACC, à Charlottetown, à l’Île-du-Prince-Édouard, qui offre une orientation fonctionnelle à l’échelle nationale, et le personnel du bureau régional de l’Atlantique et du bureau de district, situé à Halifax, qui assure la prestation au jour le jour du Programme en Atlantique.

En Nouvelle-Écosse, ACC a négocié des ententes avec les autorités sanitaires provinciales (les sociétés provinciales d’État) ayant pour objet d’offrir des lits de soins de longue durée aux établissements de la province. La Régie régionale de la santé Capital (RRSC) réserve pour ACC 175 lits de soins de longue durée d’accès prioritaire à l’ECACCH du Queen Elizabeth II Health Sciences Centre, situé à Halifax.

Le contrat actuel établi entre ACC et le gouvernement de la Nouvelle-Écosse, et dernièrement avec la RRSC, approuvé par décret, est en vigueur depuis 1992. À l’origine, ce contrat faisait partie de l’entente signée en 1978 visant le transfert de l'Hôpital Camp Hill (l’ancien nom de l’ECACCH) d’ACC à la province de la Nouvelle-Écosse. L’entente de transfert prévoyait un paiement unique en prévision d’améliorations d’immobilisation et de paiements annuels pour une période visée, permettant ainsi d’absorber les coûts de fonctionnement associés aux lits d’accès prioritaire. Les parties contractantes s’engageaient à revoir périodiquement l’entente de financement annuelle. Le budget approuvé 2008-2009 d’ACC-ECACCH prévoyait l’attribution de lits d’accès prioritaire à la RRSC pour un montant approximatif de 22 millions de dollars.

1.3.3 Stratégie nationale en matière de soins de longue durée

En juillet 2007, le Comité directeur d’ACC a approuvé le cadre de référence pour un projet de stratégie nationale de soins de longue durée (SLD). Cette stratégie devait prendre appui sur la stratégie de soins en établissement de 2000 et offrir aux anciens combattants un plus grand nombre de possibilités en matière de soins en établissement, de logements avec assistance et de programmes de soins de santé, afin qu’ils puissent se faire soigner dans la localité de leur choix.

Au cours de la première étude menée par l’équipe du projet de la stratégie nationale de soins de longue durée, on a constaté que la prestation de soins en établissement aux anciens combattants, assurée dans des lits d’accès prioritaire, avait bien fonctionné. Dans les 20 à 30 années qui suivirent le transfert des établissements, les provinces ne comptaient que très peu de lits disponibles pendant que les grands établissements en milieu urbain avaient ce qu’il fallait pour s’occuper des anciens combattants. Les provinces comptaient donc des lits disponibles pour dispenser des soins spécialisés aux anciens combattants qui ne pouvaient pas accéder à des soins en temps voulu. L’étude a aussi révélé qu’un nombre d’éléments du Programme de soins en établissement devaient faire l’objet d’un examen de sorte que les anciens combattants puissent continuer à bénéficier de ce programme. Ces constatations sont les suivantes :

• les ententes visant les lits d’accès prioritaire avec les établissements des provinces étaient périmées;
• le Ministère s’attendait à une augmentation des coûts en raison des taux de lits vacants dans les établissements où ACC payait tous les coûts de fonctionnement ou accordait un financement accru;
• certains établissements (dont l’ECACCH) ne répondent plus aux normes de construction relatives à la prestation de SLD, et le Ministère se verrait de plus en plus sollicité pour financer les améliorations aux infrastructures matérielles;
• le Programme pour l’autonomie des anciens combattants a offert aux anciens combattants admissibles l’accès à des lits dans des établissements communautaires situés près de leur domicile, ainsi qu’une gamme de possibilités à un coût inférieur pour le Ministère.

La Direction des programmes de soins continus a indiqué qu’aucune nouvelle entente financière ou de rendement ne serait établie avec les institutions provinciales fournissant des lits d’accès prioritaire aux anciens combattants admissibles avant que la Stratégie nationale de soins de longue durée n’arrive à terme. Dans l’intervalle, cette direction a fait savoir que dans le cas des ententes de financement expirées ou périmées, le Ministère allait continuer à offrir des fonds selon les conditions qui s’appliquaient quand elles étaient en vigueur.

1.3.4 Financement des soins en établissement – Édifice commémoratif des anciens combattants Camp Hill

Version textuelle de la diagramme 1

Diagramme 1 : Budget total de fonctionnement de L’ECACCH de 2008-2009

Élément	Budget de fonctionnement	Pourcentage du budget
Services aux résidents et d'hébergement	19 035 008 $	87,14 %
Frais généraux - 9% du budget des services aux résidents et d'hébergement	1 713 151 $	7,84 %
Services administratifs - autres	1 031 368 $	4,72 %
Immobilisations	63 875 $	0,29 %
Budget de fonctionnement total	21 843 402 $	100 %

La RRSC a fourni des services de soins en établissement dans 175 lits d’accès prioritaire aux clients admissibles d’ACC, conformément au budget total de fonctionnement de l’ECACCH de 2008-2009 (voir le diagramme 1 ci-dessus). Le diagramme illustre les quatre principaux éléments du budget et quel pourcentage chacun d’entre eux représentent dans l’ensemble du budget de fonctionnement.

Dans le diagramme 2 qui suit, l’équipe d’évaluation fournit de plus amples détails sur l’élément le plus important du budget, services d’hébergement et services aux résidents.

Veuillez noter que le budget approuvé 2008-2009 ACC-ECACCH était de 20 218 099 $, ce qui prévoyait un rajustement de 1 625 303 $ au poste des frais d'hébergement et des repas, lesquels ont été facturés aux résidents anciens combattants au titre du Règlement sur les soins pour anciens combattants. L’équipe de vérification n’a pas pris en compte ces frais aux fins de l’examen puisqu’il incombe à la RRSC de collecter ces frais des résidents anciens combattants de l’ECACCH.

Version textuelle de la diagramme 2

DDiagramme 2 : Budget 2008-2009 de l'ECACCH pour les Services aux résidents et d'hébergement

Élément	Budget de fonctionnement	Pourcentage du budget
Services directs en soins infirmiers	11 140 594 $	59 %
Services aux résidents partagés	2 333 121 $	12 %
Services de soutien partagés	5 561 293 $	29 %
Budget total des services aux résidents et d'hébergement	19 035 008 $	100 %

DDiagramme 2 (suite) : Détail du budget des services aux résidents partagés

Élément	Budget des services aux résidents partagés
Thérapies récréatives	683 450 $
Gériatrie	374 111 $
Ergothérapie	293 514 $
Physiothérapie	203 489 $
Services sociaux	196 272 $
Sécurité	132 311 $
Pastorale	126 605 $
Repas spéciaux	94 061 $
Psychologie	83 374 $
Contrôle des infections	50 923 $
Transport des résidents	44 000 $
Thérapie respiratoire	39 927 $
Salon de beauté	11 084 $
Total du budget des services aux résidents partagés	2 333 121 $

DDiagramme 2 (suite) : Détail de services de soutien partagés

Élément	Budget des services de soutien partagés
Services d'alimentation et de nutrition	2 475 705 $
Frais d'exploitation	1 214 542 $
Entretien ménager	1 122 148 $
Services d'ingénierie	748 898 $
Total du budget des services de soutien partagés	5 561 293 $3

Services directs en soins infirmiers

Comme il est illustré dans le graphique ci-dessus, la majeure partie du budget des services d’hébergement et des services aux résidents visait des services directs en soins infirmiers. Plus de 90 % de ce budget portait sur les salaires et les avantages sociaux des infirmières autorisées, des infirmières autorisées auxiliaires et des préposés ayant prodigué des soins aux anciens combattants de l’ECCACH. Le reste du budget visait les coûts des médicaments sur ordonnance, les fournitures médicales et de la literie destinés à la prestation de soins aux anciens combattants.

Services de soutien partagés

Cette partie du budget 2008-2009 des services d’hébergement et des services aux résidents visait le fonctionnement de l’ECACCH relativement aux services fournis par la RRSC à tous les établissements du Queen Elizabeth II Health Sciences Centre. Étaient compris dans ce poste l’entretien ménager (1,1 million de dollars), les services d’alimentation et de nutrition (2,5 millions de dollars), les frais d’exploitation (1,2 million de dollars), lesquels étaient principalement liés aux coûts d’électricité et de chauffage, et les services d’ingénierie (748 898 $).

Services aux résidents partagés

Cette partie du budget 2008-2009 des services d’hébergement et des services aux résidents visait le partage d’un montant des salaires et des avantages, ainsi que des services de fournitures connexes offerts aux résidents du Queen Elizabeth II Health Sciences Centre. Ce montant était prévu dans une entente conclue entre la RRSC et ACC énonçant que ce poste était attribuable directement aux résidents de l’ECACCH (p. ex. physiothérapie, ergothérapie, contrôle des infections), tel qu’illustré dans le diagramme 2 ci-dessus.

Frais d’administration imputés aux services d’hébergement et aux services aux résidents

ACC a accordé un montant de 1 713 151 $ (voir diagramme 1), soit 9 % des éléments des services d’hébergement et des services aux résidents destiné à payer une partie du total des frais d’administration engagés par la RRSC attribuables au fonctionnement de l’ECACCH.

1.3.5 Cadres de contrôle de gestion fondamentaux

L’équipe de vérification a relevé quatre processus de gestion liés aux ententes de financement conclues entre la RRSC et ACC relativement aux services offerts à l’ECACCH, à savoir :

• la préparation et l’approbation par ACC du budget 2008-2009 de la RRSC visant 175 lits d’accès prioritaire à l’ECACCH;
• l’examen des coûts de fonctionnement de l’examen 2006-2007 d’ACC-ECACCH, mené par le personnel des Finances d’ACC de la région de l’Atlantique, visant à déterminer si les coûts réels engagés par la RRSC étaient raisonnables en regard du budget annuel approuvé;
• l’enquête sur la satisfaction des clients d’ACC recevant des soins de longue durée dans de grands établissements. Cette enquête visait à obtenir de la rétroaction des groupes de clients (y compris les anciens combattants recevant des soins dans des lits d’accès prioritaire contractuels) sur la qualité des services offerts par ACC;
• le questionnaire sur les établissements, préparé par le personnel infirmier d’ACC, visant à examiner le niveau et la qualité des soins offerts à l’ECACCH.