2.3 Examen par ACC des coûts de fonctionnement de l’ECACCH en 2006-2007

De l’avis de l’équipe de vérification, l’examen par ACC des coûts de fonctionnement de l’ECACCH en 2006-2007 ne constituait pas une mesure de gestion clé adéquate pour assurer la gérance des ententes de financement entre ACC et la RRSC en vue de l’exploitation de l’ECACCH pour les raisons suivantes :

• l’examen par ACC des coûts de fonctionnement de l’ECACCH en 2006-2007 n’a pas été mené selon les lignes directrices sur les examens des coûts de fonctionnement du fait :
  • qu’il ne comportait pas trois critères de présentation de rapports, et l’examinateur n’a pas indiqué les motifs de cette omission;
  • l’examinateur n’a pas appliqué les lignes directrices en matière de planification et d’exécution et n’a pas expliqué l’omission dans le rapport ni dans les documents de travail.
• Du fait que l’examen des coûts de fonctionnement n’a pas été effectué conformément aux lignes directrices, une année plus tard, le travail n’était pas planifié et les documents de travail étaient insuffisants et inadéquats pour étayer le rapport;
• Les lignes directrices sur l’examen des coûts de fonctionnement d’ACC ne précisaient pas :
  • les éléments dont un examinateur aurait dû tenir compte dans la vérification ou l’examen par ACC des coûts de fonctionnement de 2006-2007 soumis par la RRSC pour l’ECACCH. D’après les lignes directrices, l’examen des coûts de fonctionnement aurait dû être mené conformément aux normes de vérification généralement reconnues par l’Institut canadien des comptables agréés qui font une nette distinction entre la mission de vérification et la mission d’examen et qui varient selon le type de mission;
  • la vérification nécessaire pour étayer les approbations, en vertu de l’article 34, des paiements de rajustement exigibles à l’ECACCH;
  • les types de contrôles internes devant être évalués pour veiller à ce que soient adéquatement protégés les intérêts du Ministère en tant que responsable des ententes de financement entre ACC et la RRSC pour l’offre de lits d’accès prioritaire à l’ECACCH.

2.3.1 Examen des coûts de fonctionnement conformément aux lignes directrices

Constatations

Présentation de rapports

Conformément aux lignes directrices, l’examen par ACC des coûts de fonctionnement de l’ECACCH en 2006-2007 comportait :

• la portée de l’examen et la période visée;
• l’examen des objectifs, du contexte et de l’approche;
• une opinion confirmant que les fonds octroyés par ACC à la RRSC pour l’ECACCH ont été utilisés selon les modalités de la convention cadre de 1992;
• une opinion confirmant que la RRSC a suivi les procédures financières et administratives assorties de contrôles internes adéquats pour l’ECACCH afin de protéger les intérêts d’ACC;
• une opinion confirmant que l’information financière relative à l’ECACCH incluse dans les rapports et états financiers de la RRSC a été présentée de façon équitable selon les principes comptables généralement reconnus;
• une opinion confirmant que les méthodes utilisées pour établir les coûts d’ACC étaient justes et raisonnables;
• un sommaire des résultats et observations découlant de l’examen assortis des calculs pertinents;
• le calcul du montant exigible à la RRSC à la suite de l’examen;
• le solde des divers montants et comptes d’ACC;
• les secteurs problèmes jugés importants.

Toutefois, les éléments suivants étaient absents du rapport :

• un calcul du tarif journalier de l’ECACCH applicable à ACC;
• une opinion quant au caractère équitable et raisonnable du tarif journalier ou des coûts soumis par la RRSC à ACC pour l’ECACCH et au respect de la convention cadre de 1992;
• une opinion quant au respect par la RRSC des lois et règlements en matière de soins de santé régissant les soins aux anciens combattants à l’ECACCH.

La Direction générale des finances d’ACC, Région de l’Atlantique, n’a pas consigné les motifs pour lesquels elle n’a pas respecté les lignes directrices ni pour lesquels les éléments susmentionnés sont absents de son rapport ou de ses documents de travail.

Planification et exécution

La Direction générale des finances d’ACC, Région de l’Atlantique, n’a pas appliqué les lignes directrices en matière de planification et d’exécution et n’a fourni aucune explication de leur omission dans son rapport ou ses documents de travail. Elle n’a pas obtenu de soumission des coûts de la RRSC, établi un plan d’examen, ni suivi les normes généralement reconnues. En conséquence, une année plus tard, son travail n’était pas planifié, et les documents de travail étaient insuffisants et inadéquats pour étayer le rapport. Lorsqu’on lui a demandé d’expliquer la démarche entreprise ou de fournir des renseignements supplémentaires, la Direction générale des finances a été dans l’impossibilité de le faire.

Sommaire

L’examen par des coûts de fonctionnement de l’ECACCH en 2006-2007 n’a pas été mené selon les lignes directrices sur les examens des coûts de fonctionnement car il ne comprenait pas trois critères de présentation de rapports, et l’examinateur n’a pas indiqué les motifs de cette omission tel que l’exigent les lignes directrices. De plus, l’examinateur a tiré une conclusion inexacte relativement à l’un des objectifs dans le rapport d’examen des coûts de fonctionnement. Également, les lignes directrices en matière de planification et d’exécution n’ont pas été appliquées et aucune explication n’est donnée quant à leur exclusion dans le rapport ou les documents de travail. En conséquence, une année plus tard, son travail n’était pas planifié, et les documents de travail étaient insuffisants et inadéquats pour étayer le rapport.

2.3.2 Lignes directrices sur l’examen des coûts de fonctionnement

Constatations

Normes et mises à jour

Les lignes directrices sur les coûts de fonctionnement d’ACC qu’on trouve dans le Manuel du contrôle interne, chapitre 5, ne précisent pas les éléments dont l’examinateur aurait dû tenir compte dans la vérification ou l’examen des frais de 2006-2007 soumis par la RRSC pour l’ECACCH. D’après les lignes directrices, l’examen des coûts de fonctionnement aurait dû être mené conformément aux normes de vérification généralement reconnues par l’Institut canadien des comptables agréés qui font une nette distinction entre la mission de vérification et la mission d’examen, et qui varient selon le type de mission. Ces éléments ne sont ni précisés ni compris dans les lignes directrices.

L’absence d’une idée claire et nette du type de mission que représente l’examen des coûts de fonctionnement et de son objectif, de même que d’un consensus quant à son objectif, crée d’importantes incohérences et contribue à donner un faux sentiment d’assurance. De plus, il faudrait régler cette question fondamentale pour donner suite à bon nombre des observations faites dans le présent rapport.

Si l’examen des coûts de fonctionnement se veut une vérification, les lignes directrices ne précisent pas les éléments suivants :

• le type d’opinion fourni (p. ex. information financière excluant des états financiers, la conformité avec des ententes, des lois et des règlements précis, et l’optimisation des ressources;
• la formulation à utiliser pour chaque type d’opinion.

Si l’examen des coûts de fonctionnement se veut un examen, les lignes directrices ne précisent pas les éléments suivants :

• les mesures se sont limitées à des demandes de renseignements, des analyses et des discussions afin de recueillir suffisamment d’éléments probants pour déterminer si l’information est plausible, et la prise d’autres mesures ne changerait pas la mission d’une vérification;
• la formulation dans la conclusion indique clairement que rien n’a été porté à notre attention qui nous mènerait à croire que et il est indiqué clairement que les montants d’argent ne sont pas vérifiés.

Il n’est pas indiqué dans les lignes directrices les contrôles internes (p. ex. contrôles de la RRSC relativement au traitement des opérations et aux rapports connexes de l’ECACCH et au suivi des résultats) devant être évalués pour veiller à ce que soient adéquatement protégés les intérêts du Ministère en tant que responsable des ententes de financement entre ACC et la RRSC pour l’offre de lits d’accès prioritaire à l’ECACCH.

Des changements ont été apportés aux autorisations accordées par le Conseil du Trésor et le Manuel de l'Institut canadien des comptables agréés a été actualisé depuis l’établissement des lignes directrices sur l’examen des coûts de fonctionnement d’ACC en 1991, mais les lignes directrices n’ont pas été mises à jour en conséquence.

L’agent du contrôle interne, à l’Administration centrale d’ACC, était chargé de fournir des politiques et des directives de même qu’une orientation fonctionnelle sur les contrôles financiers internes aux agents financiers et de programmes. En octobre 2007, la Direction générale des Finances, à l’Administration centrale, a tenu un atelier de quatre jours sur les contrôles internes à l’intention des employés d’ACC responsables de mener des examens des coûts de fonctionnement. La Direction générale des finances, à l’Administration centrale, a présenté un cadre qui énonce les principaux objectifs d’un examen afin d’assurer la conformité à la Loi sur la gestion des finances publiques et aux politiques pertinentes. Les résultats de l’atelier ont été colligés dans un document de deux pages, mais les lignes directrices n’ont pas été révisées en conséquence.

Article 34 – Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP)

L’attestation requise en vertu de l’article 34 s’effectue en nombreuses étapes, soit par l’obtention de 24 signatures pour les avances de fonds bimensuelles et d’une signature pour le versement d’un rajustement au titre des frais supplémentaires engagés. Vers le début de l’exercice financier, ACC a établi les budgets pour les établissements de soins de santé contractants exploités par les provinces afin de les rembourser des coûts liés aux lits d’accès prioritaire pour anciens combattants qu’ils gèrent pour le compte du Ministère. Lorsqu’ACC a approuvé le budget annuel pour l’ECACCH, la directrice régionale, Qualité des soins, Atlantique, a envoyé un message au gestionnaire régional des Services financiers, Atlantique, dans lequel elle indiquait les paiements bimensuels versés à la RRSC. Le gestionnaire des Services financiers a préparé un document de paiement pour chaque versement bimensuel, qui a été approuvé, en vertu de l’article 34 de la LGFP, par la directrice générale régionale adjointe, Atlantique. La valeur cumulative des versements bimensuels égaux est la même que le montant du budget annuel approuvé.

Il était attendu des établissements qu’ils soumettent à ACC des soumissions des coûts (états des dépenses réelles effectuées pour la période) pour étayer les examens (selon les lignes directrices). Dans les cas où l’examen des coûts de fonctionnement a révélé un écart entre les coûts réels et les budgets approuvés, ACC a préparé un paiement de rajustement des paiements déjà versés à l’établissement de soins de santé contractant en question. Lorsqu’ACC devait des sommes supplémentaires à l’établissement, une facture était établie et approuvée en vertu de l’article 34 de la LGFP.

Conformément à l’article 34 de la LGFP, tous les paiements et règlements doivent être vérifiés. En conséquence, ACC aurait dû établir des procédures sur la portée de la vérification requise afin d’attester que les conditions suivantes avaient été respectées :

• les travaux ont été exécutés, les fournitures ont été livrées, les services ont été rendus; en tout autre cas, le bénéficiaire est admissible au paiement.
• les modalités du contrat ou de l’entente visé ont été respectées, ce qui comprend le prix, la quantité et la qualité (si, dans des circonstances exceptionnelles, le prix n’était pas précisé dans le contrat, il est raisonnable);
• l’opération est exacte et le code financier a été fourni;
• tous les lois, règlements et décrets en conseil, et politiques du Conseil du Trésor ont été respectés.

La portée de la vérification nécessaire afin d’étayer l’attestation requise en vertu de l’article 34 pour l’approbation des paiements de rajustement versés à l’ECACCH n’était pas précisée dans les lignes directrices sur l’examen des coûts de fonctionnement d’ACC.

Fiabilité du travail d’un vérificateur externe

Dans la section 4.4 des lignes directrices sur l’examen des coûts de fonctionnement d’ACC, il est recommandé qu’on peut généralement tirer des conclusions sur les contrôles internes en examinant l’opinion des vérificateurs externes dans les états financiers vérifiés étant donné que ces derniers ont évalué les contrôles internes dans le cadre de la vérification de fin d’exercice de ces états. Cependant, il n’est pas indiqué dans les lignes directrices quels contrôles internes (p. ex. contrôles de la RRSC relativement au traitement des opérations et aux rapports connexes de l’ECACCH et au suivi des résultats) doivent être évalués par l’examinateur. De plus, la recommandation selon laquelle on peut généralement tirer des conclusions sur les contrôles internes en examinant l’opinion des vérificateurs externes est trompeuse. L’examinateur devrait déterminer et évaluer les contrôles internes pertinents qui s’appliquent aux activités à l’ECACCH et qui sont financées par ACC.

De plus, conformément à la chapitre 6930 du Manuel de l’ICCA (Utilisation du travail d’un autre vérificateur), ACC était tenu de prévenir les vérificateurs externes d’un établissement de soins de son intention d’utiliser leur travail. Il aurait fallu que le Ministère détermine dans quelle mesure il aurait pu utiliser le travail des vérificateurs externes des établissements de soins de santé (le cas échéant), compte tenu du fait que la portée et l’incidence relative des missions peuvent être très différentes (selon qu’il s’agit d’une vérification des états financiers d’un établissement de santé ou d’une mission de certification des contrôles internes d’un établissement de soins de santé visé par une entente de financement).

Sommaire

Les lignes directrices sur l’examen des coûts de fonctionnement n’ont pas été révisées afin de tenir compte des changements pertinents apportés aux autorisations accordées par le Conseil du Trésor ni des chapitres sur les recommandations en matière de certification dans le Manuel de l’ICCA. Selon les lignes directrices, l’examen aurait dû être mené selon les normes de vérification généralement reconnues par l’Institut canadien des comptables agréés, mais les éléments clés n’ont pas été précisés ni inclus.

Il n’est pas indiqué non plus dans les lignes directrices la portée de la vérification devant être effectuée dans le cadre de l’examen par ACC des coûts de fonctionnement de l’ECACCH en 2006-2007 et nécessaire afin d’étayer l’attestation requise en vertu de l’article 34 pour l’approbation des paiements de rajustement à verser à l’ECACCH à la suite de l’examen.

Enfin, il n’est pas précisé dans les lignes directrices le type de contrôles internes (p. ex. contrôles internes de la RRSC relativement au traitement des opérations et aux rapports connexes de l’ECACCH et au suivi des résultats) qui auraient dû être évalués pour veiller à ce que soient adéquatement protégés les intérêts du Ministère en tant que responsable de l’entente de financement entre ACC et la RRSC pour l’offre de lits d’accès prioritaire à l’ECACCH. L’évaluateur n’aurait pas été en mesure de déterminer si le contrôle interne effectué par le vérificateur externe de la RRSC pour étayer l’opinion sur les états financiers de la RRSC de 2006-2007 permettait de protéger les intérêts du Ministère. Il aurait fallu que l’évaluateur précise les contrôles internes pour évaluer et examiner les documents de travail des vérificateurs externes afin de comprendre la portée et l’ampleur des essais des contrôles internes.

2.3.3 Recommandations et plans d’action de la direction

Recommendation 8 (CRITIQUE)

Que le SMA, Prestation des services et Comméoration (PSC), en collaboration avec le SMA, Services ministériels (SM), veille à ce que les gestionnaires de PSC qui attestent (par signature) l’autorisation, en vertu de l’article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), des paiements à l’ECACCH suivent un processus d’autorisation acceptable. Ce processus devrait préciser le rôle des examens des coûts de fonctionnement, ce qui comprend leur objectif/but de même que le type de mission et le niveau de certification requis.

Réponse de la direction :

La direction accepte la recommandation.

Réponse additionnelle des Finances :

Les gestionnaires qui certifient le rendement en vertu de l’article 34 de Loi sur la gestion des finances publiques comptent sur les résultats des examens des coûts de fonctionnement qui sont le fondement du processus de vérification des comptes pour ces coûts. Le processus, concernant les paiements aux établissements de soins de santé, dépend de ce qu’ACC et chaque établissement ont une compréhension commune et claire des services achetés et offerts et des critères d’établissement des coûts qui guideront le paiement de ces services. L’élaboration des lignes directrices sur la vérification des comptes et la certification en application de l’article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (examens des coûts de fonctionnement) seront fondés sur le processus d’élaboration du budget précisé à la recommandation 4.

La complexité du processus de vérification des comptes guidera la détermination de la catégorie d’engagement et du niveau d’assurance requis.

Plan d’action de la direction

Mesures correctives à prendre	BPR (Bureau de première responsabilité)	Date cible
Élaborer un processus opérationnel conforme à l’article 34 pour les paiements de SLD dans les établissements contractuels.	SMA, PSC	31 janvier 2010
Diffuser, mettre en oeuvre et surveiller les processus.	SMA, PSC	20 septembre 2010

Recommendation 9 (CRITIQUE)

Que le directeur général, Finances,

• élabore des directives et des outils convenables pour mener les examens des coûts de fonctionnement, et les étayer de documents, ce qui comprend des procédures détaillées sur la planification, la mise à l’essai, l’évaluation et la production de rapports sur les résultats, afin d’assurer le niveau requis de certification pour satisfaire les exigences en matière d’autorisation et de vérification des paiements en vertu des sections 33 et 34 de la LGFP et respecter les politiques pertinentes du Conseil du Trésor. Si la direction décide que le niveau de certification des examens des coûts de fonctionnement doit être celui de vérification ou d’examen, les normes de l’Institut Canadien des Comptables Agréés (ICCA) s’appliquent également;
• veille à ce que les examens des coûts de fonctionnement soient menés dans un délai raisonnable;
• veille à ce que les Finances, à l’Administration centrale, participent activement à la surveillance du rendement des examens des coûts de fonctionnement conformément aux procédures approuvées;
• veille à ce que les employés qui mènent et supervisent les examens des coûts de fonctionnement ont suivi la formation et possèdent les compétences nécessaires.

Réponse de la direction :

L’orientation et les outils servant à l’exécution des examens des coûts de fonctionnement et à la fourniture de documents à l’appui sont, en d’autres mots, le processus de vérification des comptes et de certification des paiements conformément à l’article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Le processus relatif aux paiements versés aux établissements de soins de santé dépend de ce qu'ACC et chaque établissement ont une compréhension commune et claire des services achetés et offerts et des critères d'établissement des coûts qui guideront le paiement de ces services. L'élaboration des lignes directrices sur la vérification des comptes et la certification en application de l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (examens des coûts de fonctionnement) seront fondés sur le processus d'élaboration du budget précisé à la recommandation 4. Les lignes directrices pour les agents chargés de l'application de l'article 33 existent déjà, mais elles seront examinées de sorte à vérifier qu’il n’existe aucune considération particulière à ces paiements qui nécessiteraient une démarche différente par les agents chargés de l'application de l'article 33.

Les lignes directrices sur la vérification des comptes comprendront l’échéancier recommandé.

La Section du contrôle interne du Portefeuille se chargera de la fonction d’assurance de la qualité (surveillance du rendement des examens des coûts de fonctionnement).

La complexité du processus de vérification des comptes guidera la détermination des compétences techniques requise pour exécuter la vérification, mais les niveaux de compétence adéquats seront déterminés et les ressources affectées en conséquence.

Plan d’action de la direction

Mesures correctives à prendre	BPR (Bureau de première responsabilité)	Date cible
a) Les travaux d’élaboration du processus d’établissement du budget seront exécutés par contrat, mais ne seront pas achevés en 2009-2010. La date prévue d’achèvement est le 30 septembre 2010. Le processus fournira une orientation assez détaillée aux régions sur la négociation des budgets comprenant tous les éléments requis.	DG Finances en collaboration avec le DG de la Gestion de la prestation des services	31 mars 2010
b) Les lignes directrices initiales seront élaborées à temps pour le processus d’établissement du budget 2010-2011. Elles seront générales et permettront une très grande souplesse à l’échelle régionale pour l’adaptation des exigences à chaque établissement, mais elles favoriseront la détermination des services attendus.	DG Finances en collaboration avec le DG de la Gestion de la prestation des services	31 mars 2011