Sommaire

Introduction

Dans le plan approuvé de vérification et d’évaluation 2008-2011, Anciens Combattants Canada (ACC) a indiqué que le Programme de soins en établissement à l’Édifice commémoratif des anciens combattants Camp Hill (ECACCH) allait faire l’objet d’une vérification. Le dirigeant principal de la vérification d’ACC a demandé à Services de vérification Canada (SVC) de planifier et de mener la vérification. L’ECACCH fait partie du Queen Elizabeth II Health Sciences Centre sous la direction de la Régie régionale de la santé Capital (RRSC) de la province de la Nouvelle-Écosse. Il s’agit du plus grand établissement de soins pour anciens combattants dans la région de l’Atlantique qui offre, par contrat avec ACC, des lits pour soins prolongés à accès prioritaire aux anciens combattants admissibles au Programme de soins en établissement d’ACC. La vérification portait principalement sur les cadres de contrôle mis en place par ACC pour gérer l’exécution par la RRSC du Programme de soins en établissement à l’ECACCH.

L’équipe de vérification reconnaît, même si cela ne faisait pas partie de la vérification, la détermination d’ACC d’offrir des soins de haute qualité aux anciens combattants admis à l’ECACCH, notamment par la participation du Ministère en tant que partenaire du Centre for Health Care of the Elderly (CHCE), du ministère des Aînés et du ministère de la Santé de la Nouvelle-Écosse, de la RRSC, de la faculté de médecine de l’Université Dalhousie, du Centre on Aging de l’Université Mount Saint Vincent et de nombreux organismes non gouvernementaux intéressés par les questions touchant les soins aux aînés. Le CHCE est un programme interdisciplinaire dont les services variés sont principalement offerts à l’ECACCH. Les chercheurs du CHCE sont des chefs de file de renommée nationale et internationale dans la recherche sur la santé précaire et la déficience cognitive. Les anciens combattants admis à l’ECACCH tirent profit de la recherche, étant donné la proximité du Centre et la participation du Ministère à titre de partenaire.

Objectif et portée

La vérification visait à évaluer la pertinence des cadres de contrôle associés aux ententes de financement entre ACC et la RRSC, concernant le Programme de soins en établissement offert à l’ECACCH et portait sur les points suivants :

Structure de reddition de comptes d’ACC;
Budget approuvé 2008-2009 d’ACC-ECACCH et processus de gestion financière connexes;
Politiques et procédures visant à garantir l’exécution du Programme de soins en établissement conformément à l’entente générale de 1992 et au Règlement sur les soins de santé pour anciens combattants (en fonction de la pertinence de l’examen des coûts de fonctionnement 2006-2007 d’ACC-ECACCH);
Gestion du rendement.

Les principaux cadres de contrôle de gestion d’ACC touchant le Programme de soins en établissement à l’ECACCH sont les processus annuels suivants :

Budget approuvé ACC-ECACCH;
Examen des coûts de fonctionnement d’ACC-ECACCH;
Sondage sur la satisfaction des clients à l’ECACCH;
Questionnaire sur les établissements de soins administré auprès de l’ECACCH.

La vérification interne a été planifiée, menée et examinée afin d’offrir, conformément à l’ensemble des politiques du Conseil du Trésor sur la vérification interne, un haut niveau d’assurance quant aux cadres de contrôle de gestion d’ACC relatifs au Programme de soins en établissements offert à l’ECACCH. Le cadre général élaboré par le Bureau du contrôleur général (BCG) du Canada pour les cadres de contrôle de gestion de base a servi d’axe principal à la vérification.

Comme il a été susmentionné, la vérification a porté principalement sur les cadres de contrôle de gestion d’ACC relatifs aux ententes de financement signées entre la RRSC et ACC pour les services offerts à l’ECACCH. L’équipe de vérification a mené des entrevues auprès des employés, examiné les rapports de gestion et observé le fonctionnement des opérations à la RRSC et à l’ECACCH afin d’en connaître la nature, mais elle n’a pas procédé à la vérification de ces organismes.

La présente vérification a été menée par Services de vérification Canada, à la demande d’Anciens Combattants Canada. Les vérificateurs internes affectés au présent engagement de vérification interne ont fait preuve du savoir, des habiletés, de l’expertise et des compétences nécessaires à l’accomplissement de leurs fonctions.

Contexte

Dans la province de la Nouvelle-Écosse, ACC a négocié des ententes avec l’autorité sanitaire provinciale dans le but d’offrir des lits de soins de longue durée retenus par contrats dans des établissements à la grandeur de la province. La RRSC fournit à Anciens Combattants Canada 175 lits de soins de longue durée avec accès prioritaire à l’ECACCH

Dans le cas de l’ECACCH, la plus récente entente signée entre ACC et la province de la Nouvelle-Écosse était l’entente générale de 1992, une version modifiée de l’entente originale de transfert avec Camp Hill en 1978. L’entente en question comprenait un paiement forfaitaire pour les améliorations apportées aux immobilisations et des paiements annuels réservés aux coûts d’exploitation des lits à accès prioritaire. En 2008-2009, le budget approuvé d’ACC-ECACCH pour les lits à accès prioritaire s’élevait à environ 22 s de dollars.

Pour aider à comprendre le contexte et l’importance relative du Programme de soins à long terme sous contrat avec le Queen Elizabeth II Health Sciences Centre, ECACCH, il faut prendre note que le budget de 22 M$ représente environ 6,4 pour cent d’un budget de 344 M$ de dollars pour les soins de longue durée. D’ailleurs, le budget de 344 M$ pour les soins de longue durée correspond à environ 10 pour cent du budget total d’Anciens Combattants Canada.

Constatations, observations et recommandations liées à la vérification

Structure de reddition de comptes

De l’avis de l’équipe de vérification, les cadres de contrôle de gestion liés à la structure de reddition de comptes concernant les ententes de financement entre ACC et la RRSC étaient partiellement adéquats pour les raisons suivantes :

Les pouvoirs, les responsabilités et les obligations de rendre compte touchant l’ECACCH étaient clairs et communiqués sauf dans les cas suivants :
- la responsabilité de surveiller les avantages médicaux et les services de santé achetés par les anciens combattants admis à plein temps à l’ECACCH par l’entremise du Système fédéral de traitement des demandes de soins de santé (SFTDSS);
- l’harmonisation des documents sur la délégation des pouvoirs à ACC à la responsabilité du directeur, Programmes de soins continus, d’examiner les contributions pour dépenses en capital aux établissements contractants et d’en recommander l’autorisation par le Comité national du financement des soins en établissement;
Les gestionnaires et les superviseurs reconnaissent, comprennent et acceptent la responsabilité de l’ECACCH par le truchement du processus d’examen annuel du rendement. Cependant, le système leur permettant de consigner officiellement la reconnaissance de leurs rôles et responsabilités était incomplet;
Les descriptions de travail précisaient clairement les rôles et les responsabilités concernant l’exécution du travail d’optimisation des ressources à l’ECACCH, mais le travail n’a pas été accompli;
La surveillance des possibilités liées à l’élaboration des politiques et des programmes a été examinée du point de vue d’un programme national. Toutefois, aucun rapport sur l’ECACCH n’était disponible pour surveiller le rendement financier en cours d’exercice, et aucune stratégie n’a été établie afin de surveiller le rendement fonctionnel quotidien en vue d’influer sur les modifications à apporter à la conception.

Recommendation 1 (ESSENTIEL)

Que le directeur général, Gestion de la prestation des services, mette en place un processus pour repérer et surveiller les services et les avantages pour soins de santé et les services de soins de santé achetés par les résidents admis à temps plein à l’ECACCH par le truchement du SFTDSS, afin de s’assurer :

qu’ACC n’ait pas à payer pour de l’équipement, des services et des produits pharmaceutiques qui sont prévus dans le budget annuel de l’ECACCH approuvé par ACC ou qui sont fournis dans le cadre d’autres programmes d’ACC;
qu’ACC puisse atténuer le risque que les produits pharmaceutiques achetés par les résidents admis à temps plein ne soient pas consignés par le personnel médical de l’ECACCH dans les évaluations de l’infirmière utilisées.

Que le directeur financier, Gestion de la prestation des services, travaille avec la directrice générale régionale, Atlantique, pour attribuer la responsabilité de ce processus au personnel compétent du bureau régional de l’Atlantique et du bureau de district de district de Halifax.

Recommendation 2 (ESSENTIEL)

Que le directeur financier recommande au ministre de modifier la partie du document sur la délégation des pouvoirs portant sur les contributions pour les immobilisations aux hôpitaux contractants, y compris à l’ECACCH. Puisque les contributions pour les projets d’immobilisations aux établissements contractants ne peuvent être financés par le biais de l’affectation Autres services de santé achetés (ASSA), à même le crédit pour dépenses de fonctionnement, que la mention du pouvoir d’engager des dépenses et de vérifier l’exécution des contrats pour ces transactions soit supprimée du document sur la délégation des pouvoirs.

Recommendation 3 (IMPORTANT)

Que la directrice générale régionale, Atlantique, examine les descriptions de travail des postes clés prévoyant des responsabilités de surveillance et de gestion liées à l’accès prioritaire à des lits à l’ECACCH. Au besoin, que la directrice générale régionale, Atlantique, demande aux gestionnaires d’effectuer une mise à jour des descriptions de travail de leurs employés de façon à ce qu’elles fassent état des rôles et des responsabilités actuelles de chaque poste. Que le titulaire de chaque poste signe et approuve la description de travail révisée pour attester officiellement avoir compris ses rôles et ses responsabilités.

Budget approuvé 2008-2009 d'ACC-ECACCH

De l’avis de l’équipe de vérification, les cadres de contrôle de gestion afférents aux ententes de financement entre ACC et la RRSC pour le budget approuvé 2008-2009 d'ACC-ECACCH et les processus de gestion financière connexes n’étaient pas adéquats pour les raisons suivantes :

Les calendriers et les ressources requis pour l’atteinte des objectifs d’ACC, dans l’architecture des activités de programmes 2008-2009 ayant trait aux soins de longue durée, ont été intégrés au budget approuvé 2008-2009 d’ACC-ECACCH, mais ne comprenaient pas le niveau d’activité attendu (objectifs de rendement, voir section 2.4) en regard du financement approuvé pour chaque article d’exécution, sauf pour les Services directs de soins infirmiers ;
Aucun processus officiel n’était établi pour valider les prises en charge et l’allocation des ressources dans le budget approuvé 2008-2009 d’ACC-ECACCH. Les facteurs qui ont contribué au manque d’un processus de validation officiel étaient :
- Le document du programme de BASE donnant l’orientation sur les niveaux de service aux fins de la détermination et de la validation des hypothèses utilisées dans le budget n’avait pas été révisé depuis 1992-1993;
- La direction n’a pas respecté le processus normalisé d’approbation du budget et de rapport sur l’information financière, un processus obligatoire à ACC, qui prévoit du temps pour l’analyse critique du budget;
- La direction n’a pas validé les hypothèses ni les méthodes de calcul des coûts utilisés dans le budget. L’équipe de vérification a mené un processus de validation à titre indicatif et a tiré les conclusions suivantes :
  - Une composition différente du personnel des services directs de soins infirmiers à l’ECACCH aurait pu entraîner des économies de 258 000 $ et de 2,2 M$ selon les divers modèles de soins proposés. Une composition différente du personnel aurait également aidé la RRSC à résoudre ses problèmes de recrutement puisqu’il existait, et il existe toujours, un manque d’infirmières autorisées à l’échelle nationale;
  - Des données recueillies par la RRSC auraient pu être utilisées par ACC pour valider les hypothèses utilisées dans le budget pour affecter les coûts des services publics. Par exemple, un compteur d’électricité déjà en place aurait pu servir à mesurer la quantité réelle d’électricité consommée à l’ECACCH, plutôt qu’elle soit estimée en fonction de la superficie en pieds carrés par rapport au total de la superficie du Queen Elizabeth II Health Sciences Centre;
Le budget approuvé 2008-2009 d’ACC-ECACCH n’a pas été élaboré en temps opportun;
Les prévisions relatives au budget approuvé 2008-2009 d’ACC-ECACCH n’ont pas régulièrement fait l’objet d’un suivi puisqu’ACC n’a pas obtenu les rapports mensuels préparés par la RRSC pour faire la comparaison entre les prévisions et les résultats réels, et que la seule information sur les coûts prévus au budget et les coûts réels que la direction avait à sa disposition provenait de l’examen par ACC des coûts de fonctionnement de ECACCH en 2006-2007 et ne s’appliquait pas à 2008-2009;
Des politiques et les autorisations financières avaient été établies et diffusées, mais le document sur le programme de BASE n’avait pas cours à ACC en tant que politique ou ligne directrice officielle, et le manuel de contrôle interne, chapitre 5 – Lignes directrices sur l’examen des établissements de soins de santé, étaient périmées;
Les politiques et les autorisations financières autres que celles touchant la conformité avec la convention cadre de 1992 n’avaient pas été examinées dans le cadre de l’Examen des coûts de fonctionnement d’ACC-ECACCH;
Les lignes directrices sur l’Examen des coûts de fonctionnement n’avaient pas été modifiées pour qu’elles soient conformes aux résultats de l’atelier national de 2007, même si la responsabilité de cette tâche avait été clairement définie;
La haute direction ou tout autre organisme de surveillance ne disposait pas de l’information pertinente qui lui aurait permis de veiller au respect des lois, des politiques et des autorisations pertinentes portant sur la gestion financière. Le budget approuvé 2008-2009 d’ACC-ECACCH ne comprenait pas l’information sur les lois, les politiques et les autorisations pertinentes dont le personnel d’ACC a tenu compte lorsque le budget a été établi. L’Examen des coûts de fonctionnement 2006-2007 d’ACC-ECACCH a permis de vérifier le respect des lois, des politiques et des autorisations portant sur la gestion financière, mais ne précisait pas, à l’exception de la convention cadre de 1992 relatif à l’ECACCH, quelles lois, politiques et autorisations ont fait l’objet d’un contrôle. De plus, il n’y avait pas assez de documents de travail pour tirer profit de l’information donnée dans le rapport sur l’Examen des coûts de fonctionnement 2006-2007 d’ACC-ECACCH (voir section 2.3.1).

Recommendation 4 (ESSENTIEL)

Que le directeur général, Finances, élabore des lignes directrices précises sur le processus d’établissement des budgets. Que ces lignes directrices fournissent une orientation sur les détails des budgets et les processus en place pour cerner les secteurs de risque pour la validation et les mesures du rendement (financier et non financier), afin de faciliter la surveillance en cours d’exercice. Que le processus d’établissement des budgets soit également amorcé plus tôt durant l’année, de façon à présenter à la RRSC un budget approuvé pour l’ECACCH en temps opportun (p. ex., dans les deux premiers mois de l’exercice).

Recommendation 5 (ESSENTIEL)

Que la directrice, Qualité des soins, Région de l’Atlantique, examine le budget de l’ECACCH approuvé par ACC et fasse le suivi des secteurs à risque élevé (notamment celui de l’élaboration de mesures du rendement).

Recommendation 6 (ESSENTIEL)

Que le directeur, Programmes de soins continus, adopte une politique qui prévoit des postes d’aide-soignant et d’assistant en soins continus dans la composition du personnel fournissant des services de soins infirmiers directs à l’ECACCH. Par ailleurs, que le document sur le programme de BASE soit mis à jour afin de tenir compte de ce changement.

Recommendation 7 (IMPORTANT)

Que le directeur, Qualité des soins, Région de l’Atlantique :

demande à obtenir des relevés du compteur d’électricité de l’ECACCH;
effectue une analyse coûts-avantages de l’installation d’un compteur de vapeur à l’ECACCH.

Examen des coûts de fonctionnement d’ACC-ECACCH en 2006-2007

De l’avis de l’équipe de vérification, les cadres de contrôle de gestion visant à garantir l’administration des ententes de financement entre ACC et la RRSC qui sont évalués dans l’ examen des coûts de fonctionnement d’ACC-ECACCH en 2006-2007 ne sont pas adéquats pour les raisons suivantes :

L’examen des coûts de fonctionnement d'ACC-ECACCH en 2006-2007 n’a pas été préparé conformément aux lignes directrices sur l’examen des coûts de fonctionnement : trois objectifs ont été exclus du rapport, sans explication, contrairement à ce qui est précisé dans les lignes directrices; les lignes directrices sur la planification et l’exécution n’ont pas été respectées, et cela sans justification, contrairement aux précisions des lignes directrices; le travail a été accompli une année en retard, et les documents de travail étaient insuffisants et non pertinents à titre de documents à l’appui du rapport;
Les lignes directrices sur l’examen des coûts de fonctionnement d’ACC ne faisaient pas état de :
- L’exigence de mener un examen ou une vérification des frais associés à l’ECACCH soumis par la RRSC. Les lignes directrices indiquent que l’examen des coûts de fonctionnement doit être mené conformément aux normes de vérification généralement reconnues de l'Institut canadien des comptables agréés, qui distinguent clairement les engagements propres aux vérifications et aux examens, et comprennent des normes précises pour l’exécution de chaque type d’engagement;
- La relation entre l’examen des coûts de fonctionnement et l’autorisation des paiements faits à l’ECACCH en vertu de l’article 34 et la portée de la vérification requise pour appuyer l’autorisation selon l’article 34;
- Les types de contrôles internes évalués afin de voir à ce que les intérêts d’ACC, à titre d’administrateur des ententes de financement entre ACC et la RRSC pour la prestation de lits à accès prioritaire à l’ECACCH, soient protégés de façon adéquate.

Recommendation 8 (CRITIQUE)

Que le SMA, Prestation des services et Comméoration (PSC), en collaboration avec le SMA, Services ministériels (SM), veille à ce que les gestionnaires de PSC qui attestent (par signature) l’autorisation, en vertu de l’article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), des paiements à l’ECACCH suivent un processus d’autorisation acceptable. Ce processus devrait préciser le rôle des examens des coûts de fonctionnement, ce qui comprend leur objectif/but de même que le type de mission et le niveau d’assurance requis.

Recommendation 9 (CRITIQUE)

Que le directeur général, Finances,

élabore des directives et des outils convenables pour mener les examens des coûts de fonctionnement, et les étayer de documents, ce qui comprend des procédures détaillées sur la planification, la mise à l’essai, l’évaluation et la production de rapports sur les résultats, afin d’assurer le niveau requis d’assurance pour satisfaire les exigences en matière d’autorisation et de vérification des paiements en vertu des sections 33 et 34 de la LGFP et respecter les politiques pertinentes du Conseil du Trésor. Si la direction décide que le niveau d’assurance des examens des coûts de fonctionnement doit être celui de vérification ou d’examen, les normes de l’Institut canadien des comptables agréés (ICCA) s’appliquent également;
veille à ce que les examens des coûts de fonctionnement soient menés dans un délai raisonnable;
veille à ce que les Finances, à l’Administration centrale, participent activement à la surveillance du rendement des examens des coûts de fonctionnement conformément aux procédures approuvées;
veille à ce que les employés qui mènent et supervisent les examens des coûts de fonctionnement ont suivi la formation et possèdent les compétences nécessaires.

Gestion du rendement

De l’avis de l’équipe de vérification, les cadres de contrôle de gestion liés aux ententes de financement entre ACC et le RRSC qui portaient sur la gestion du rendement n’étaient pas adéquats pour les raisons suivantes :

Dans la région de l’Atlantique, Anciens Combattants Canada n’a pas établi de stratégie de mesure du rendement. Des objectifs et des mesures du rendement ont été élaborés pour les services directs de soins infirmiers (qui représentent près de la moitié du budget d’ACC réservé pour l’ECACCH en 2008-2009), mais ils n’ont pas été utilisés depuis septembre 2007. Dans le cas des services d’alimentation, l’objectif de rendement touchait principalement le taux d’occupation plutôt que la qualité et les coûts des repas offerts aux clients. Dans le cas du reste des éléments du budget, aucun objectif ou mesure de rendement n’a été établi, bien que les données sur le rendement aient été fournies par la RRSC. L’équipe de vérification a trouvé des données additionnelles sur le rendement que la RRSC a indiqué pouvoir transmettre sur demande à ACC. Le sondage sur la satisfaction des clients bénéficiant des soins de longue durée et le questionnaire sur les établissements de soins de longue durée ont été une source de données sur la satisfaction des clients et la qualité du service à l’ECACCH, mais aucun objectif de rendement n’était défini pour évaluer les données;
La directrice, Qualité des soins, Atlantique, n’a pas surveillé activement et de façon périodique le rendement à l’ECACCH.

Afin d'aider la direction à évaluer l’incidence des observations présentées dans le rapport de vérification interne d’ACC, voici les définitions qui ont servi à les classer.

Critique: Renvoie à une ou plusieurs lacunes importantes pour lesquelles il n'existe aucun mécanisme de compensation adéquat. La faiblesse constitue un niveau de risque élevé.
Essentiel: Renvoie à une ou plusieurs lacunes importantes pour lesquelles il n'existe aucun mécanisme de compensation adéquat. La faiblesse constitue un niveau de risque moyen
Important: Renvoie à une ou plusieurs lacunes importantes pour lesquelles il existe certains mécanismes de compensation. La faiblesse constitue un niveau de risque faible.

Date de modification :: 2022-01-18