3.0 Constatations de l’évaluation
Les constatations de l’évaluation sont regroupées en deux questions fondamentales, soit la pertinence et le rendement.
3.1 Pertinence
Il y a un besoin continu pour le PAAC – SI et le Programme de SLD d’ACC, et ce, dans un avenir prévisible.
La proportion de vétérans recevant des SI du PAAC et des SLD correspond au pourcentage de la population générale canadienne en établissement de soins de longue durée. Des quelque 188 000Note de bas de page 8 vétérans pouvant présenter une demande de SI du PAAC ou de SLD, 13 226Note de bas de page 9 (ou 7 p. 100) ont bénéficié des programmes du 1er avril 2011 au 31 mars 2012. De même, selon les statistiques canadiennes, 7 p. 100 de la population totale de personnes âgées vit dans un logement collectifNote de bas de page 10 offrant principalement des soins spéciaux aux personnes âgées.
L’admissibilité au PAAC – SI et au Programme de SLD vise principalement deux groupes : les vétérans ayant servi en temps de guerre et ceux des Forces armées canadiennesNote de bas de page 11. La plupart des vétérans ayant servi en temps de guerre sont admissibles aux lits réservés et aux lits d’établissements communautaires, tandis que les vétérans des Forces armées canadiennes ne sont admissibles qu’à des lits d’établissements communautaires. Ces dernières années, le nombre de vétérans des Forces armées canadiennes recevant des soins dans des lits d’établissements communautaires a commencé à croître. Cependant, ils ne sont toujours pas aussi nombreux à participer aux programmes que les vétérans ayant servi en temps de guerre. Le nombre de participants aux programmes diminuera à mesure que la population vieillira. La figure 1 illustre le déclin prévu du nombre de bénéficiaires des programmes, par catégorie de lits, d’ici 2027.
| Ans | Lits réservés | Lits d’établissements communautaires | Total de lits |
|---|---|---|---|
| 2011 | 2780 | 6594 | 9374 |
| 2012 | 2659 | 6178 | 8837 |
| 2013 | 2605 | 5852 | 8457 |
| 2014 | 2517 | 5459 | 7976 |
| 2015 | 2372 | 4959 | 7331 |
| 2016 | 2180 | 4386 | 6566 |
| 2017 | 1947 | 3903 | 5850 |
| 2018 | 1688 | 3438 | 5126 |
| 2019 | 1421 | 3003 | 4424 |
| 2020 | 1174 | 2613 | 3787 |
| 2021 | 968 | 2280 | 3248 |
| 2022 | 787 | 1987 | 2774 |
| 2023 | 622 | 1712 | 2334 |
| 2024 | 480 | 1492 | 1972 |
| 2025 | 357 | 1314 | 1671 |
| 2026 | 266 | 1177 | 1443 |
| 2027 | 190 | 1071 | 1261 |
Source : Direction des statistiques, ACC. Données prévues de 2013 à 2027.
D’après les prévisions ministérielles, la demande des programmes se poursuivra jusqu’en 2018. Au cours de l’exercice 2011-2012, 3 200Note de bas de page 12 nouveaux bénéficiaires se sont ajoutés aux programmes, ce chiffre représentant environ 25 p. 100 des anciens combattants et des vétérans qui en ont bénéficié cette année-là. L’approche du Ministère relativement à la diminution du nombre de bénéficiaires est abordée en détail à la section 3.2.2 du présent rapport.
Les programmes sont conformes aux priorités du gouvernement.
Le PAAC – SI et le Programme de SLD sont conformes aux priorités du gouvernement du Canada, telles qu’elles ont été énoncées dans le discours du Trône de 2011, qui a affirmé l’engagement du gouvernement à reconnaître et à soutenir tous les vétérans, et dans le discours du Trône de 2010, qui a précisé que le gouvernement contribuera à l’amélioration de la santé de toute la population canadienne.
Le PAAC – SI et le Programme de SLD s’harmonisent également avec le résultat stratégique du Ministère, c’est-à-dire le bien-être financier, physique et mental des vétérans admissibles. Les programmes soutiennent les vétérans admissibles, notamment les vétérans alliés et les vétérans des Forces armées canadiennes, qui ont besoin de soins de longue durée.
Les programmes s’harmonisent avec les rôles et les responsabilités du gouvernement.
Les gouvernements provinciaux et territoriaux sont responsables de la gestion, de l’organisation et de la prestation des soins de santé fournis à leurs résidants. À l’exception de ceux offerts à l’Hôpital Sainte-Anne, ACC ne fournit, ne gère ni n’organise de soins de santé de longue durée pour les vétérans. ACC finance plutôt le coût des SI du PAAC et des SLD offerts à des vétérans occupant un lit d’établissement communautaire. Pour ce qui est des lits réservés, ACC verse aux provinces, aux autorités de la santé et aux établissements de soins de longue durée des fonds pour l’accès prioritaire, pour les soins avancés, ou pour les deux, et veille à ce que le financement soit utilisé conformément aux ententes. Le mandat et les obligations juridiques d’ACC à l’égard des SI du PAAC et des SLD sont énoncés dans la Loi sur le ministère des Anciens Combattants et dans les parties II et III, respectivement, du Règlement sur les soins de santé pour anciens combattants.
Il n’existe aucun autre programme fédéral ou provincial offrant des programmes visant particulièrement les vétérans en établissement de soins de longue durée.
3.2 Rendement
3.2.1 Efficience des programmes
Les volets des programmes relatifs aux lits d’établissements communautaires se chevauchent.
En ce qui concerne les soins de longue durée, les deux programmes partagent la même raison d’être et fournissent le même niveau d’aide financière aux vétérans occupant des lits d’établissements communautaires. La seule différence entre les SI du PAAC et les SLD, pour ce qui est des lits d’établissements communautaires, réside dans les critères d’admissibilité.
Les soins que reçoivent les vétérans occupant un lit réservé sont financés dans le cadre d’un programme, le Programme de soins de longue durée. Toutefois, les vétérans admissibles qui occupent un lit d’établissement communautaire peuvent obtenir une aide financière dans le cadre d’un des deux programmes d’ACC (le PAAC – SI et le Programme de SLD). Le fait que deux programmes fournissent une aide financière à l’égard des mêmes soins n’est pas optimal. Il en va de même pour le fait qu’il y a à ACC deux structures de gestion, deux centres de traitement et deux systèmes de paiement différents pour ces programmes.
La figure 2 illustre les chevauchements entre le PAAC – SI et le Programme de SLD sur le plan des lits d’établissements communautaires.
| PAAC - SI | SLD | |
|---|---|---|
| Raison d'être | Le programme aide les vétérans et les autres personnes admissibles nécessitant des soins du type offert en foyer de soins infirmiers pour répondre à leurs besoins de soins de longue durée | |
| Mode de prestation | Financement de lits d'établissements communautaires | |
| Objectif | Fournir une aide financière aux vétérans et aux autres personnes admissibles pour qu'ils puissent recevoir les soins et les services de soutien dont ils ont besoin pour demeurer autonomes dans leur propre domicile et dans leur collectivité | Offrir du financement pour des soins de longue durée aux vétérans admissibles afin de répondre à leurs besoins physiques, psychologiques et sociaux |
| Governance | Directeur, Avantages médicaux et Programme pour l'autonomie des anciens combattants | Directeur, Soins de longue durée et prestations d'invalidité |
| Source des paiements | Remboursements d'un tiers fournisseur | Remboursements de la Direction générale des finances d'ACC |
| Système de paiement | Système de paiement d'un tiers fournisseur | Système de paiement d'ACC |
Le fait d’avoir deux programmes distincts offrant le même avantage donne comme résultat :
- Une responsabilisation partagée et des approbations additionnelles retardent le processus décisionnel au niveau de la gestion des programmes;
- Des systèmes redondants et le maintien des deux systèmes accroissent le risque de paiements en double;
- Il y a de la confusion chez le personnel administratif des établissements ou les vétérans quand ils envoient des demandes de remboursement.
Le personnel d’ACC, les vétérans et les établissements bénéficieraient de l’élimination du chevauchement entre les programmes de la façon suivante :
- amélioration du service aux bénéficiaires et de l’interface avec les fournisseurs de services;
- clarification des responsabilités;
- simplification de la responsabilisation;
- amélioration des structures hiérarchiques.
Des renseignements additionnels sur les programmes aideraient la prise de décisions futures concernant les programmes.
Lorsqu’un vétéran fait une demande de soins de longue durée auprès du Ministère, ACC doit déterminer s’il y est admissible. Or, l’admissibilité aux SI du PAAC et aux SLD est fondée sur les critères suivants :
- Type de soins de longue durée dont a besoin le vétéran (soins intermédiaires ou chroniques);
- Nature du service militaire, niveau de revenu, besoin en soins de santé du vétéran ou lien entre l’invalidité liée au service et le besoin de soins de longue durée.
Les critères d’admissibilité des programmes sont complexes. Ils sont définis dans le Règlement sur les soins de santé pour anciens combattants sous forme de multiples sous-critères. Les critères renvoient à divers articles de six lois séparées, ce qui complique davantage les choses. En outre, les processus opérationnels et les outils dont se sert le personnel ministériel pour déterminer l’admissibilité aux programmes ont été jugés incohérents et incomplets, ce qui augmente le risque d’erreurs.
Bien que les critères d’admissibilité soient complexes, l’équipe d’évaluation n’a pas pu déterminer si la simplification de ces derniers permettrait de réaliser des gains d’efficience, faute de données insuffisantes sur les demandes de participation. Cette insuffisance est attribuable au fait qu’ACC n’a pas de système de suivi des demandes permettant de connaître le nombre de vétérans ayant fait une demande et le nombre de ceux dont la demande a été rejetée. La Gestion des programmes d’ACC élabore actuellement un formulaire de demande qui permettra le suivi des demandes et des décisions.
En recueillant des données clés sur les demandes, ACC serait en mesure de :
- connaître les types de personnes qui demandent de l’aide, ce qui aiderait à déterminer s’il y a lieu de modifier les critères d’admissibilité aux programmes;
- procéder à l’assurance de la qualité des décisions défavorables en matière d’admissibilité au PAAC – SI et au Programme de SLD;
- déterminer le nombre réel de demandes traitées dans chaque bureau de secteur, afin de trouver des incohérences et des occasions de simplification.
3.2.2 Gains d’efficience déjà en place
Les évaluations doivent viser non seulement la pertinence et les résultats atteints d’un programme donné, mais aussi les ressources utilisées par le programme. Les coûts administratifs et les dépenses de programme réelles du PAAC – SI et du Programme de SLD pour les deux derniers exercices sont présentés au tableau 2.
| Exercice | Salaires et dépenses de fonctionnement et d’entretien | Dépenses de programme | Dépenses totales |
|---|---|---|---|
| 2011-2012 | 21 300 000 $ | 268 000 000 $ | 289 300 000 $ |
| 2010-2011 | 14 400 000 $ | 278 100 000 $ | 292 500 000 $ |
Source : Direction des statistique, ACC.
De façon générale, les dépenses totales ont à peine diminué entre 2010-2011 et 2011-2012. Les dépenses de programme ont quant à elles chuté légèrement, ce qui est conforme à la diminution du nombre de bénéficiaires des programmes attribuable à la mortalité.
La différence entre 2010-2011 et 2011-2012 est largement due aux résultats des négociations collectives conclues en 2011-2012, entre autres les paiements uniques totalisant 4,6 M$ au titre des indemnités de départNote de bas de page 14, les salaires rétroactifs et les augmentations connexes aux avantages sociaux des employés. Le reste de l’écart est attribuable aux dépenses continues de 0,9 M$ liées aux augmentations salariales découlant des négociations collectives ainsi qu’à une augmentation de 1,4 M$ liée à l’obligation d’imputer les salaires des professionnels de la santé et le coût des services médicaux contractuels aux programmes.
Le niveau d’effort requis pour gérer les programmes est sensiblement le même d’une année à l’autre.
Le Ministère a adopté une approche à l’égard de la rationalisation des dépenses liées aux lits réservés.
ACC a conclu diverses ententes relatives aux lits réservés. Dans certains cas, il finance l’accès prioritaire à un nombre fixe de lits réservés dans certains établissements, que les lits soient occupés ou non. Dans d’autres cas, ACC ne paie que lorsqu’un lit est occupé.
En moyenne, les lits réservés coûtent environ quatre fois plus que les lits d’établissements communautaires. Le coût annuel moyen d’un lit d’établissement communautaire est de 14 882 $, comparativement à 62 747 $Note de bas de page 15 pour un lit réservé. La figure 3.1 illustre la diminution prévue du nombre de bénéficiaires occupant un lit réservé et la figure 3.2 illustre la diminution prévue des dépenses relativement constantes au cours des années à venir, si les ententes relatives aux lits réservés demeurent en vigueur. De 2012 à 2022, l’admissibilité aux lits réservés devrait chuter de 70 p. 100, tandis que les dépenses demeureront relativement constantes, la diminution prévue étant de 3 p. 100, ce qui indique le besoin de refonte du programme.
| Nombre de lits réservés occupés | |
|---|---|
| 2010 | 2830 |
| 2011 | 2782 |
| 2012 | 2659 |
| 2013 | 2605 |
| 2014 | 2517 |
| 2015 | 2372 |
| 2016 | 2180 |
| 2017 | 1947 |
| 2018 | 1688 |
| 2019 | 1421 |
| 2020 | 1174 |
| 2021 | 968 |
| 2022 | 787 |
Source : Direction des statistiques, ACC. Prévisions du Ministère pour la période 2013-2022
| Dépenses (en millions de dollars) | |
|---|---|
| 2010 | 176,093,165 |
| 2011 | 178,809,434 |
| 2012 | 170,703,983 |
| 2013 | 171,213,000 |
| 2014 | 171,158,000 |
| 2015 | 170,851,000 |
| 2016 | 170,364,000 |
| 2017 | 169,456,000 |
| 2018 | 168,682,000 |
| 2019 | 167,655,000 |
| 2020 | 166,372,000 |
| 2021 | 165,536,000 |
| 2022 | 164,876,000 |
Source : Direction des statistiques, ACC. Prévisions du Ministère pour la période 2013-2022
Les dépenses liées aux lits réservés demeureront relativement constantes puisque la majorité des dépenses (environ 90 p. 100) sont payées aux établissements qu’un lit soit occupé ou non. Bien qu’on s’attende à ce que la demande de lits réservés demeure élevée jusqu’en 2016, elle devrait chuter brusquement après 2016.
Les ententes de financement sont révisées et rajustées à mesure que les listes d’attente raccourcissent, que la demande chute et que le besoin des gouvernements provinciaux pour des lits pour civils augmente.
3.2.3 Efficacité – Progrès vers l’atteinte des résultats escomptés
On entend par résultat d’un programme le degré de changement attribuable aux activités et aux extrants du programme. Les résultats peuvent être immédiats, intermédiaires ou finaux.
Le résultat immédiat, c’est-à-dire les vétérans admissibles ont accès à des soins de longue durée, doit être fondé sur l’accessibilité des programmes d’ACC.
Ce résultat se prête mieux à un modèle fondé sur des lits réservés, en vertu duquel le Ministère paie l’accès prioritaire. Dans le cadre du modèle axé sur les lits d’établissements communautaires, les vétérans doivent satisfaire aux critères d’admissibilité provinciaux et ils n’ont pas priorité sur les autres citoyens de la province. Par conséquent, ce résultat doit être révisé étant donné qu’ACC ne contrôle pas l’accès aux soins de longue durée dans les provinces. Un résultat immédiat plus pertinent tiendrait compte de l’accessibilité des programmes d’ACC plutôt que de l’accès d’un client individuel à des lits provinciaux. Pour pouvoir mesurer l’accessibilité des programmes, ACC doit commencer à faire le suivi des demandes et des décisions sur l’admissibilité qui en résultent.
ACC atteint son résultat intermédiaire, c’est-à-dire les vétérans estiment qu’on répond à leurs besoins, en ce qui concerne ceux qui reçoivent des SI du PAAC ou des SLD.
ACC mesure le progrès vers l’atteinte de son résultat intermédiaire grâce à un sondage auprès des bénéficiaires du PAAC – SI et du Programme de SLD occupant des lits de soins de longue durée. En 2009-2010, le sondage a été mené auprès des bénéficiaires occupant des lits réservés et des lits d’établissements communautaires. Selon les résultats, la satisfaction globale était pratiquement la même, quelle que soit la catégorie de lits (97 p. 100 pour les lits d’établissements communautaires et 99 p. 100 pour les lits réservésNote de bas de page 16).
Le progrès vers l’atteinte du résultat final (Au bout du compte, les besoins des vétérans sont satisfaits en établissement de soins de longue durée) n’est pas clairement attribuable à ACC (pour ce qui est des lits d’établissements communautaires).
Comme les mesures de rendement d’ACC relativement à ce résultat étaient inexistantes au moment de l’évaluation, l’équipe n’a pas pu déterminer si les programmes avaient fait des progrès vers l’atteinte du résultat final. Il faudrait qu’il y ait des mesures de rendement liées au résultat final pour aider à évaluer l’efficacité des programmes.
Par ailleurs, le résultat final n’est pas clairement attribuable à ACC. Le Ministère finance des soins et ne fournit pas de soins lui-même. Le résultat final doit être atteint en collaboration avec les gouvernements provinciaux. Les besoins des vétérans occupant un lit dans un établissement communautaire sont satisfaits dans la mesure où les provinces peuvent répondre aux besoins de n’importe quel résidant nécessitant des soins de longue durée. L’atteinte du résultat final, pour ce qui est des lits d’établissements communautaires, est donc largement indépendante de la volonté d’ACC. L’équipe d’évaluation ne peut pas clairement attribuer la participation d’ACC à l’atteinte de ce résultat.
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